La moción de censura: una institución inútil y un Congreso claudicante

El lánguido debate en el Senado

Lo que ocurrió el pasado 17 de noviembre en el Senado con la moción de censura al Ministro de Agricultura por el manejo del programa Agro Ingreso Seguro (AIS) merece cuando menos una reflexión serena. Más que eso – y como si se tratara de una muestra de laboratorio- es saludable proyectar el análisis más allá del episodio y examinar lo que está  pasando con nuestras instituciones democráticas.

Pese a su clara responsabilidad por la disposición indebida de dineros públicos, el Ministro de Agricultura “se salvó” de ser el primer funcionario en caer merced al control político que el Congreso habría de ejercer. En lugar de eso, el martes pasado  los colombianos vimos algo muy distinto: un Senado lánguido e incompleto al que nada le importó el grave asunto que lo convocaba; un episodio deplorable de claudicación del órgano representativo, y las sonrisas sardónicas del Ministro Andrés Fernández y del  ex ministro Andrés Felipe Arias en grandes fotografías de primera página, burlándose de Colombia.

Oficialmente el escándalo quedó enterrado y olvidado. Y sin embargo todo sigue por investigar, por explicar y por sancionar en este grave caso de desviación de fondos públicos, porque los debates del Congreso no dejaron nada en claro.

¿Cómo quedó el Congreso ante el país? ¿Está operando la representación como una forma indirecta de ejercicio de la soberanía popular? ¿Se justifica que una figura extraña al sistema presidencial y completamente inoperante como la moción de censura permanezca en la Constitución?

Una figura extraña a nuestro sistema político

En los sistemas parlamentarios o semi-parlamentarios se justifica el voto de censura, como el de aplauso, porque el Gobierno para subsistir -para no desplomarse- necesita la confianza de la mayoría del Parlamento. En Colombia no; el Presidente debe su cargo al pueblo y el Gobierno no depende del Parlamento sino del Presidente.

En la Constitución de 1886, como reflejo del sistema presidencial, estaban expresamente prohibidos los votos de aplauso o de censura respecto de actos oficiales. Hoy se sigue prohibiendo el voto de aplauso -aunque el Congreso aplaude todos los días al Gobierno-,  pero hay lugar al voto de censura. La  introducción  de la moción de censura en la Carta Política de 1991 fue forzada, pese a las nobles intenciones de sus autores -quienes querían reforzar el control político en cabeza del Congreso-  en cuanto se trata de un componente institucional por completo ajeno al presidencialismo vigente, y además extraño a las costumbres políticas colombianas.

Fue un injerto desafortunado que, lejos de servir para establecer la responsabilidad política de integrantes del Gobierno, se convierte -como en este caso- en falso proceso que invariablemente culmina con  la absolución de los funcionarios. Estos aprovechan el resultado: exhiben el trámite de la moción como la mejor prueba de su inocencia, y adquieren un no menos falso “paz y salvo” que los acredita  como víctimas victoriosas sobre  la infamia y la calumnia.

Agréguese a ello que las posteriores enmiendas de la Constitución, en especial la reelección, han venido aumentando el de por sí enorme poder del Presidente de la República y su efectivo liderazgo sobre el Congreso y  en general sobre las otras ramas del poder púbico, hasta el punto de convertirlo en el gran dispensador de favores y puestos que entrega generosamente a los amigos y sus familias. Y los amigos son los que, en el Congreso, votan desfavorablemente la censura, pase lo que pase y pruébese lo que se pruebe.

Como es natural, la creciente capacidad gubernamental de comprar conciencias, unida a la obsecuente actitud de muchos congresistas, siempre dispuestos a “dejarse comprar” -la mutua voluntad de negociar-, hace imposible cualquier forma de control político, y peor todavía, bloquea desde el comienzo el voto de censura.

Una reforma bien intencionada

En 2007, por iniciativa de congresistas conservadores, se buscó simplificar el trámite de las mociones de censura para hacerlas viables y efectivas, y se expidió el Acto Legislativo número 1, que, entre otras modificaciones, introdujo las siguientes:

– Extendió las posibilidades de censura a los directores de departamento administrativo y a los superintendentes;

– No es ya el Congreso en pleno -como lo contemplaba la Constitución de 1991- sino cualquiera de las dos cámaras, la que puede iniciar, tramitar y decidir sobre la moción;

– Estableció que la renuncia del funcionario sometido al proceso no impide el pronunciamiento de la respectiva cámara al respecto;

– Amplió el espectro de la moción de censura, cobijando ahora a las asambleas y concejos, que pueden decretarla en departamentos y municipios respecto a los secretarios de despacho;

– Dispuso que, planteada y tramitada la moción en una de las cámaras, la otra queda inhibida para intentarla por los mismos hechos.

Pero, aún con todos esos cambios, la institución sigue siendo ineficaz e inofensiva para el Gobierno que, de ser enjuiciado en cabeza de alguno de sus más altos funcionarios, pasa a dirigir la voluntad de quienes deben resolver, convirtiéndose materialmente  en juez y parte, contrariando y el principio de imparcialidad y rompiendo todas las reglas de juego propias de un auténtico control político, que queda entonces desvirtuado en su raíz.

La mala hora del  Congreso

El Congreso, por su parte,  quedó como lo que es desde hace años: una dependencia caótica y desordenada, quizá demasiado grande pero sin duda “dependencia” del Ejecutivo. Esta ha sido apenas la última y más patente demostración de su pérdida de identidad y de credibilidad. El Congreso no tiene respeto por sí mismo ni por sus electores. Ignora su razón de existir y se mueve al impulso de pequeñas motivaciones.

Al día siguiente del pírrico triunfo del Ministro de Agricultura -quien lo recibió, junto con su antecesor en la cartera, como el pecador no arrepentido recibe la absolución del sacerdote a sabiendas de que no le contó todos sus pecados-  el Presidente de la Cámara  expresó que no convocará a esa corporación para ocuparse en otras mociones de censura o en debates de control político en razón del ausentismo de sus miembros. Yo creo que debería convocarlas por lo menos para que vayan sumando ausencias, que, si llegan a seis en sesiones donde se voten proyectos de ley, de Acto Legislativo o de mociones de censura,  configuran una causal de pérdida de investidura.

Pese a las irregularidades en el manejo del Programa AIS, el mal no estuvo en haber negado la moción de censura. No. En un sistema operante e idóneo para los fines del control político, el Senado habría podido adoptar o negar esa moción, pero hacerlo como lo haría una institución seria y responsable: con argumentos, por razones deducidas del debate, no por acuerdos políticos de última hora, ni en razón de pactos secretos -que lo son por vergonzosos-; y con la presencia de todos, o al menos de la mayoría de los senadores.

El problema no es si censuraban o no al Ministro, para cuya destitución existían y existen motivos numerosos desde el punto de vista del derecho y de la moral pública. El asunto consistía en verificar si tanto los miembros de los partidos oficialistas como los de la oposición actuaban con una mínima responsabilidad.

Así, por ejemplo, no se entiende por qué no se aplicó la ley de bancadas. Cada partido ha debido debatir internamente sobre la moción y cada bancada ha debido asumir su propia posición. Aquí no había de por medio ningún asunto de conciencia, que es el único motivo -según providencia terminante de la Corte Constitucional-  para que los integrantes de una bancada voten en forma independiente, y por tanto fueron inaplicados una norma constitucional, el estatuto legal correspondiente y la sentencia de la Corte, que ya hizo tránsito a cosa juzgada constitucional. Pero es que la crisis del Congreso es reflejo de la crisis de los partidos: no hay partidos organizados ni coherentes.

Tampoco es comprensible por qué más del 30% de los senadores dejó de acudir a la sesión. ¿Se enfermaron todos al tiempo? ¿No querían comprometerse ante sus electores? ¿Lo acordaron? ¿O muchos vendieron su ausencia, al mejor estilo de Teodolindo?

Lamentable que varios de quienes pidieron la moción se hubieran tenido que declarar impedidos. Muy decepcionante que miembros claves de la oposición no hubieran acudido, o hubieran llegado tarde.

En fin

Un Senado deshecho y una Cámara que no puede sesionar por causa del ausentismo. Un Congreso en medio de la peor crisis de su historia. Una crisis prolongada que lleva varios años, y que todos los días se profundiza.

En cuanto a la moción de censura. A pesar de los ajustes que se introdujeron a la figura mediante Acto Legislativo 1 de 2007, está demostrado que no funciona; que una institución de origen parlamentario introducida mediante injerto en un sistema presidencialista, jamás podrá operar, menos en Colombia, en donde los congresistas están lejos de comportarse como los parlamentarios ingleses, alemanes o italianos. Nos estamos demorando en suprimirla.