El camino tortuoso del referendo reeleccionista
El enredo anunciado
Desde cuando, hace algo más de un año, comenzó a hablarse de una posible nueva enmienda constitucional orientada a la reelección del Presidente Uribe -y más cuando el propio interesado manifestó que sólo aspiraría en el caso de una “hecatombe“- distintos observadores pronosticamos que este sería un proceso político accidentando – aunque no tan accidentado como en realidad lo ha sido- y una versión aumentada y no corregida del que culminó con la expedición del Acto Legislativo número 2 de 2004, que ha pasado a la historia como “la reforma de Yidis y Teodolindo“.
Ha sido un trámite difícil y tortuoso, lleno de ambivalencias, vaguedades, verdades a medias y pasos irregulares, que, sin haber transitado ni siquiera en la mitad de su periplo constitucional, tiene a los colombianos en un grado de hastío imposible de ocultar.
La plata mal conseguida
Desde la financiación de la campaña mediante la cual se consiguieron los apoyos para la iniciativa popular -caracterizada por un laberinto de giros e inversiones entre los promotores y otras personas jurídicas y naturales, cuya misma complejidad repugna a la transparencia pregonada por el Ejecutivo- fueron sembrados suficientes motivos de sospecha e investigación cuya desaparición no se ve fácil ni pronta.
La pregunta que no era
Desde el punto de vista de las causas que han militado en contra del propósito, amenazando con desbaratar toda la parafernalia montada -a la que el Gobierno se declaró ajeno- podemos señalar que buena parte del calvario ha sido ocasionada por la redacción del texto que habría de llevarse al Congreso para incorporar en la ley de convocatoria y que después debería someterse a la consideración de los sufragantes.
Con el fin de ponerle nombre propio a la reforma y de garantizar la reelección del actual Jefe de Estado sin que pudieran aspirar otros ex presidentes -como César Gaviria -, los acuciosos redactores no se limitaron a levantar la limitante introducida en 2004 al artículo 197 de la Constitución (nadie puede ser elegido Presidente por más de dos períodos) sino que introdujeron la exigencia de haber pasado dos veces seguidas por la silla presidencial -lo que tan sólo ocurre en el caso de Uribe-, pero fueron desafortunados al escribir el proyecto de norma, y en la práctica excluyeron al mismo Uribe al imponer que, para ser reelegido, el candidato tendría que haber “ejercido” la presidencia por dos períodos consecutivos, se supone que completos.
El remiendo que no fue
El germen de la duda, que iría a carcomer la iniciativa, fue inoculado entonces desde el principio, y a partir de los primeros análisis -ya en el Congreso- los autores del engendro comenzaron a pagar su mezquindad.
En el debate inicial, en la Comisión Primera del Senado de la República, salió a flote la interpretación del texto, que llevaba las firmas de al menos el 5% del censo electoral -como lo exige la Constitución en tales casos- y lo primero que se preguntaron fue si, a la luz de la normatividad vigente y de la jurisprudencia, el Congreso podría cambiar las palabras utilizadas “…para adecuar el texto a la verdadera intención de los firmantes, quienes querían ver reelegido a Uribe en 2010 y no en 2014…”.
Dos posiciones surgieron, totalmente contrarias: la de quienes estimaban que las cámaras carecen de competencia para modificar el texto original de la iniciativa popular -allí se matriculó el partido Cambio Radical, cuyo jefe, Germán Vargas, aspira a la Presidencia y por tanto no le simpatiza el referendo -; y la de quienes, fundados en disposiciones expresas de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación (Ley 134 de 1994) defendieron la facultad legislativa de introducir las adecuaciones o correcciones necesarias al texto[1].
Triunfaron los primeros, ya que en el debate surtido en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se aprobó por mayoría el texto original y fue expresamente negada una proposición que incluía el cambio de texto. Es decir, en ese primer debate y en el siguiente -en la Plenaria de la Cámara- el texto acogido dejaba la posibilidad de reelección para 2014, y los amigos de la versión que la haría posible para 2010 se contentaron pensando que sería factible transformar el texto en los siguientes debates, o que -todavía algunos lo creen- la Corte Constitucional puede hacerlo cuando efectúe la revisión oficiosa de la ley[2].
Los tres vicios de trámite
Fue precisamente al votar el segundo debate en Cámara cuando surgieron otros tres nuevos motivos de preocupación sobre el trámite, ya que se incurrió en irregularidades en las que tendrá que ocuparse la Corte Constitucional para verificar si se trata de vicios de forma que conducirían a la inexequibilidad:
-Se comenzó a discutir el proyecto de ley en la Plenaria de la Cámara el 16 de diciembre de 2008, día en que culminaban las sesiones ordinarias. Pero como el tiempo no alcanzó, casi a la media noche el Presidente de la República -que había manifestado desinterés por el referendo, toda vez que su objetivo no es postularse sino que el pueblo lo postule- expidió un curioso decreto convocando al Congreso a sesiones extraordinarias solamente para que la Cámara aprobara el proyecto de ley en esa específica materia. Con lo cual lo que principió como sesión ordinaria terminó como extraordinaria, para el mismo debate, en una extraña mixtura que a mi parecer no contempla la Constitución. Además cabe dudar de la publicidad del decreto -que era necesaria – si se tiene en cuenta que a esas altas horas de la noche no pudo ser incluido oportunamente en el Diario Oficial.
-Se aprobó el texto original del proyecto, ratificando el hundimiento del texto alternativo y rompiendo por tanto la consecutividad de los debates sobre dicho texto alternativo, que como se sabe fue irregularmente “resucitado” en el Senado durante el presente período de sesiones.
-Se votó sin la previa certificación de la autoridad electoral, exigida por la ley, acerca del proceso de recolección de firmas para la iniciativa popular, lo cual motivó la denuncia penal presentada ante la Corte Suprema de Justicia por el Representante Germán Navas Talero, del Polo Democrático, alegando un prevaricato por acción. El problema saldría a relucir después -el pasado 4 de junio- cuando la Sala Penal de la Corte decidió abrir investigación contra los 86 representantes que participaron en la votación.
El cambiazo
Hasta allí el período correspondiente a los dos primeros debates. Ya en 2009, al reabrirse el Congreso en marzo, los senadores del uribismo resolvieron incorporar de todas maneras -hundido como estaba- el texto modificatorio de la iniciativa popular. Allí donde los brillantes redactores habían plasmado la exigencia de haber “ejercido” la presidencia por dos períodos consecutivos, los senadores aludieron a “haber sido elegido” para dos períodos consecutivos.
Este texto fue aprobado en la Comisión y en la Plenaria, en clara vulneración del principio de consecutividad según el cual, desde el punto de vista del contenido, un proyecto de ley tiene que haber estado presente en todos los cuatro debates que debe sufrir, y en este caso es claro que cuando menos en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes no estuvo presente ni fue considerado el texto redivivo -con un cambio tan de fondo que hace posible la reelección en 2010 y no en 2014- que había sido negado expresamente en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara.
La recusación en falso
Así pues habría que aplicar el artículo 161 de la Constitución es decir, proceder a convocar una comisión accidental de conciliación, compuesta por delegados del Senado y de la Cámara de Representantes, con el fin de procurar la unificación de los textos divergentes, provenientes de las dos plenarias, para llevar uno solo a la repetición de los segundos debates. Pero allí surgió otro percance: el doctor Luis Carlos Restrepo, Presidente del Partido de la “U” -amigo del referendo- resolvió inconsultamente recusar al Presidente de la Cámara, Germán Varón, para designar los conciliadores de esa corporación, por cuanto ya se conocía su opinión sobre el referendo. Quien esto escribe se permitió advertir al respecto:
“Sin duda, la recusación fue una torpeza, pues el recusante partía de la base de que ya el Presidente de la Cámara tiene tomada una posición sobre el referendo (en contra) y pensó que ello lo inhabilitaba para cumplir una función que le asigna expresamente el reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992) sin considerar que, de ser aceptada la recusación, otro representante debería hacer la designación, y que éste también podría ser recusado; y también quien lo reemplazara; y quien reemplazara a este último, y así, en una cascada interminable de recusaciones que, a la postre, frustraría por completo el trámite del referendo”.
“La base de la recusación -haber tomado partido- es absurda, ya que todos los congresistas lo han hecho; y todos los presidentes de las cámaras son congresistas, y tienen posiciones tomadas, y votan en algún sentido respecto a todos los proyectos que se tramitan en el Congreso“[3].
La Corte los deja en vilo
En efecto, como resultado de la recusación, vinieron nuevas recusaciones y las consabidas apelaciones ante las plenarias contra las decisiones de las comisiones de ética que las negaron. Y sobre todo, esa recusación dio tiempo para que, antes de la conciliación, la Corte Suprema notificara a los 86 representantes que votaron el 17 de diciembre la providencia por medio de la cual les abrió investigación penal, lo que a su vez -como lo hemos visto en estos días- conducirá a que varios de ellos se declaren impedidos en cuanto en la conciliación votarían respecto a la misma materia sobre la cual recayó el posible delito objeto de investigación.
Como se puede apreciar, no es poco el infortunio, o aquello que la creencia popular califica como “mala pata“, del proyecto de ley que convoca el referendo reeleccionista, y apenas estamos comenzando.
Democracia y demagogia
Bajo la perspectiva de la Carta Política, el referendo constitucional es uno de los mecanismos introducidos en 1991 para garantizar al pueblo el ejercicio directo de la soberanía. Con este instrumento, junto con el plebiscito, el voto programático, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa popular y la revocatoria del mandato, quisieron los delegatarios a la Asamblea Constituyente profundizar la esencia democrática del Estado colombiano y hacer viable la participación activa del ciudadano en la vida política de la Nación y en la configuración del orden jurídico.
Desde luego, no recordaron la clasificación aristotélica de las formas buenas y malas de gobierno, en la cual se reservaba uno de los peores lugares a la demagogia -la forma mala, oponible a la forma buena, que era la democracia-. Se trataba de la manipulación de las masas por unos pocos, en interés de ellos y no de la totalidad.
De esa tergiversación no estamos muy distantes, si la voluntad popular se sigue manipulando a través de los medios de comunicación y de las encuestas, y si los referendos se siguen intentando en Colombia con propósitos y mediante procedimientos tan forzados como los que se han visto en los últimos meses.
El alma en pena
Este breve recuento de lo ocurrido con la propuesta del referendo reeleccionista nos permite observar que el mecanismo de participación en comento carece en este caso de la necesaria espontaneidad, y por el contrario, se quiere sacar adelante artificiosamente, contra viento y marea, cueste lo que cueste, y todavía el Presidente no ha expresado si está interesado en presentarse para un tercer período. Si acaso, se atreve a confesar que tiene su alma en pena. En pena. No otro es el Estado -pensamos- en que esta situación tiene a la Carta Política, a la gestión pública en general y al Congreso.
Notas de pie de página
[1] Sobre este punto escribí en su momento: “Que no estemos de acuerdo con los cambios introducidos a los proyectos de ley que convocan referendos, no implica que debamos negar al Congreso sus facultades. Excepto en el caso de las cláusulas de Tratados Internacionales o de contratos -dado su carácter bilateral o multilateral-, cualquier asunto sometido a la decisión de las cámaras es susceptible de adiciones, supresiones, reformas, precisiones o modulación. Si tales posibilidades no las tuviera el legislador, sería inexplicable por qué el Constituyente ha exigido que los proyectos pasen por los cuatro debates que se deben surtir para aprobar una ley”.
“Inclusive en cuanto a Tratados, aunque no podría el Congreso sustituir los textos acordados, la Corte Constitucional ha aceptado que pueda exigirle al Gobierno que, al ratificar, formule la correspondiente reserva”.
“Ahora bien, no hay en la jurisprudencia constitucional antecedentes relativos a mutaciones en los textos de consultas al pueblo por la vía de referendo cuando son de iniciativa popular. El único caso que ha pasado por la Corte -en donde se aceptaron las modificaciones- es el del referendo de 2003, pero debe recordarse que era de iniciativa gubernamental, no popular. Por lo cual, todo depende del enfoque que, respecto de los proyectos de ley que convocan referendos, asuma la Corte Constitucional cuando efectúe las revisiones oficiosas que le atañen. Sus determinaciones al respecto son además impredecibles, dado que la totalidad de los magistrados actuales no lo eran cuando se estudió la propuesta de Uribe en 2003″.
“Podemos, pues, dar nuestra opinión, sobre la base de que el artículo 378 de la Constitución, relativo a los referendos -sin distinguirlos por su origen-, señala que se convocan ´mediante ley´, y que el texto sometido a referendo será el que ´el mismo Congreso incorpore a la ley´. Es su decisión: la del Congreso, no la de los proponentes. Que, si ellos fueran dueños del texto final, la pregunta sería obvia: ¿A qué va el proyecto al Congreso? ¿Solamente para cumplir debates estériles en los que nada puede aportar?”
“De otro lado, el artículo 15 de la Ley 134 de 1994 -Estatutaria de los mecanismos de participación-, declarado exequible por la Corte según sentencia C-180 de 1994, estipula que la presentación de iniciativas populares ´no impide que la respectiva corporación pública decida sobre tales materias en el mismo sentido o en sentido distinto al de la iniciativa popular legislativa y normativa´. Congreso y referendos , en www.elementosdejuicio.com ( del 28 de abril de 2009).
[2] En mi opinión la Corte Constitucional no tiene competencia para, a propósito de la revisión oficiosa de constitucionalidad de la ley que convoca el referendo, introducir cambios al texto correspondiente. Esos serían cambios de fondo en este caso, y la Corte sólo puede pronunciarse sobre aspectos formales de la ley, según lo señala el artículo 241, numeral 2, de la Carta Política.
[3] “Error tras error”, columna “Certidumbres e inquietudes“, El Nuevo Siglo, 27 de mayo de 2009.
