27 de mayo de 2022
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La gobernabilidad y sus alcances [1]

6 de junio de 2015
Por Jaime Lopera
Por Jaime Lopera
6 de junio de 2015

Jaime Lopera

jaime loperaLa democracia, el más grande avance de la civilización para abrir las puertas a la libertad individual y de expresión, a menudo necesita utilizar algunas herramientas para mejorar su funcionamiento y operatividad. Como es imposible imaginarla en su estado puro, la democracia sufre en su evolución un cierto tipo de acoplamiento que muy pocos pueblos del mundo han podido eliminar: se llama la Gobernabilidad, un término que designa el proceso de gobernar mediante un mayor o menor grado de coordinación entre el Ejecutivo y otros actores (estatales y no estatales) para la construcción de un determinado orden político, social y económico.

Esta red de coordinaciones para llegar a ese propósito, se refleja en el tipo de decisiones que toma el Ejecutivo con aquellos actores gubernamentales, legislativos y judiciales. Por consiguiente, la Gobernabilidad es una condición para que los gobiernos elegidos consigan un alto grado de aprobación por parte de sus electores, aprobación lograda para tener más y más efectividad en las políticas y programas propuestos.

Es indiscutible que depende de la capacidad del Estado no solamente proteger el orden público, recaudar los impuestos, ordenar el comercio, regularizar las relaciones exteriores y mantener el estado de derecho, sino también dar muestras de ser eficaz en sus propósitos. Esos objetivos se alcanzan mediante la Gobernabilidad la cual se encuentra, como es de suponerse, en el origen de la estabilidad política de un país, o de una región. Por esa razón tienen sus altos directivos la función de merecerla por los medios más democráticos que sean posibles de tal manera que ella sea precisamente sólida y positiva.

El cabildeo y su influencia

A efectos de identificar a los actores estratégicos que pueden servir a ese objetivo del Gobierno, hay diversos tipos de instituciones que se encuentran en el entorno político y con las cuales es necesario armonizar tales como el poder legislativo, el ejército, las empresas estatales, los gremios empresariales, las organizaciones campesinas, los sindicatos de trabajadores, la Iglesia y los partidos políticos, principalmente. (El subsistema del lobbysmo, enraizado en la mayor parte de los regímenes políticos, también hace parte de las fuerzas que regulan la Gobernabilidad pero su carácter informal, por lo menos en nuestro caso, lo hace ver por fuera del cuadro aunque su influencia sea determinante en la sombra)[2].

El conjunto de intereses que tiene cada una de las instituciones anteriormente descritas en sus relaciones con el Ejecutivo, es parte del juego de la Gobernabilidad. Esta puede alcanzarse por la vía democrática (la vía más larga) en un sistema como el nuestro donde predominan las elecciones libres y la confluencia de programas de los partidos. Pero también debemos considerar que por la vía autoritaria (la vía más corta) también se consigue la Gobernabilidad cuando el gobernante dispone de unas mayorías suficientes para demandar lealtad y promover consensos en torno a sus propuestas. En ambos casos el resultado puede ser una mezcla inestable: la dependencia de gobierno central, por un lado, y el desprecio por la democracia, por el otro.

Las demandas públicas

Alguien decía con razón que la ingobernabilidad de un Gobierno era la consecuencia de una sobrecarga de demandas públicas que se expresan en huelgas, paros, plantones y otras modalidades de la protesta ciudadana. Esta situación de peticiones abundantes obliga a los Gobiernos a responder de inmediato con medidas de intervencionismo fiscal para amainar las protestas y asegurar aquella Gobernabilidad; pero si a la olla de presión de las demandas populares no se la regula debidamente, la sobrecarga produce un cortocircuito incontrolable. La presencia de las redes sociales en los últimos tiempos es otra forma de presión que sufren los Gobiernos y que los obliga a prepararse para mantener o sostener su capacidad de maniobra política.

Pero también hay respuestas a la ingobernabilidad cuando nos ocupamos de los partidos políticos: ellos son la correa de transmisión entre los anhelos de la ciudadanía y las respuestas de los Gobiernos mediante la cual éstos canalizan sus propuestas en las corporaciones legislativas. Cuando no marchan bien, los partidos son un obstáculo adicional al Gobierno. La evolución de una cultura política y el fortalecimiento de la sociedad civil contribuyen a que los partidos tengan un papel principal en colaborar con la Gobernabilidad de un país, o de una región, en especial en el caso del bipartidismo[3] que disminuye la fragmentación de los partidos y su pérdida de identidad a causa de la misma competencia partidista. Con unos partidos quebrantados y ocasionales, las deserciones y las acrobacias conspiran contra la rapidez deseada para hacer las cosas[4].

Nacimiento de la la mermebilidad

En nuestro país la Gobernabilidad se rige por unas reglas y normas ya conocidas, que se han ido perfeccionando con el tiempo. Ha sido muy comentada la historia del gobierno de Carlos Lleras Restrepo, al inicio del frente nacional, que estimuló en el Congreso la ley de los llamados auxilios parlamentarios (cuotas del presupuesto nacional repartidas más o menos arbitrariamente entre los parlamentarios de cada región) con el objeto de lograr la aprobación de la reforma constitucional de 1968 que fue su obra más importante y con la cual reorganizó el funcionamiento de la administración pública para hacerla más viable. Pulcro como era, Lleras Restrepo abrió las compuertas para que esta fórmula de los auxilios se incorporara a las costumbres congresionales de entonces. La necesidad de Gobernabilidad había originado así la primera innovación para administrar al Estado.

Al muy poco tiempo, este método —que perduró por bastantes años— irrumpió en el mundo de la política bajo el nombre de cuotas indicativas y la mermelada. Sería como decir que se formalizó de una vez por todas la mermebilidad, una forma especial de cortejar, de conquistar a los concejales, los diputados y los congresistas para la aprobación de acuerdos, ordenanzas y leyes con una certeza formidable. No existe ninguna duda sobre la cantidad de privilegios adicionales que surgen de la propagación de estos dineros de la mermelada al desviarse hacia bolsillos de terceros (vía comisiones por contratos, entre otras cosas) en vez de aplicarse en los proyectos de inversión concertados con Planeación Nacional. Las penurias insatisfechas de los colombianos tienen aquí una primera respuesta a la ausencia de soluciones.

¿Una democracia clientelista?

Aparte de la prehistórica y electoral percepción que se tenga de nuestra democracia, ella es más bien del tipo clientelista. Como se sabe, el clientelismo consiste en establecer redes de amigos y favores a cambio de votos (favores que, la mayor parte del tiempo, son maniobras económicas que llevan a la corrupción). El voto —otro gran hallazgo de la democracia limpia— está contaminado por esos apoyos clientelistas que, a su vez, van deformando al Estado. Cuando cada oficina gubernamental es un “bunker” para dispensar favores y recibir coimas, se está perdiendo el concepto del interés público que abarca a todos los ciudadanos, parcelando los caminos de la Gobernabilidad y atentando contra los derechos de las minorías.

A la sociedad colombiana la anestesiaron hace años los mejores expertos en el clientelismo —muchos de los cuales hoy posan de héroes locales por su numerosa, pero interesada oferta de empleos y contratos. El modelo que ellos aplicaron, y que miles apoyan a medida que se acercan las elecciones, viene de lejos y se repite con angustiosa regularidad como si fuera un rito de la democracia electoral. Nos anestesiaron hasta que nos comimos el cuento de que el clientelismo sirve para ocupar empleos sin tener la competencia para ellos; sirve para abrir un cupo educativo a un mal estudiante; para evadir el servicio militar; sirve para susurrar por debajo un fallo judicial; para apoderarse de un contrato; para ganar una beca; en fin, hasta para abusar de los empleados oficiales como es frecuente cuando se habla de presiones y matoneos en el trabajo.

¿Es la democracia clientelista una fatalidad? No, es una costumbre de ciertos países que la incorporaron a su cultura ciudadana sin medir sus consecuencias sociales. Pero la Gobernabilidad coexiste con ella y por lo tanto son hermanas siamesas. En el gobierno anterior se probó que cualquier estratagema era útil para ganar la reelección; y en el presente hay serios indicios de que se ha utilizado la mermelada para muchísimos enjuagues en las leyes y las reformas constitucionales. No obstante, la cultura política de los colombianos está tan deformada que debemos esperar muchos años más antes que la democracia se salve de sus malos ocupantes. No obstante, hay que proseguir en el análisis de la Gobernabilidad para que el cacareo del gallo mantenga despiertas a las gallinas de la ciudadanía hacia una democracia integral.

Dos clases de gobernabilidades

Para finalizar, es preciso hablar de las dos clases de Gobernabilidad: la sucia (la vía más corta y más fácil) que se compone de la “compra” de decisiones con abundante cantidad de mermelada, de puestos y de contratos. Como la mermelada es un dulce, es adictiva: cada vez se quiere más y más dulce y así se la pasa el gobernante todo el tiempo tratando de satisfacer a los adictos. En fin, estamos tan acostumbrados a ella que la sociedad colombiana, en todos sus estratos, la espera con avidez aun si a cambio debe entregar considerables cuotas de sumisión y dependencia.

La Gobernabilidad limpia (por la vía más larga y más compleja) es prácticamente una utopía; pero tiene un componente principal y es el trabajo en equipo[5]. Como no se trata de comprar conciencias, sino de persuadir a los demás, el gobernante debe tener consigo un buen programa de propuestas con el cual pueda convencer a más y más personas sin ofrecer cosas a cambio. Persuadir es comunicarse, convencer, lograr consensos, facilitar la participación de la gente en las decisiones que la afectan, ampliar el margen de los acuerdos y disminuir el margen de las desavenencias. Este tipo de estrategia verdaderamente democrática solo se alcanza con equipos humanos muy idóneos y calificados, distinguidos por méritos y aptos para entender a derechas los fundamentos de la colaboración. No se pueden perder las esperanzas.

La reforma moral de la nación colombiana debería empezar por abolir la compra de voluntades y conciencias bajo la particularidad de estas formas ilegitimas (auxilios, mermelada, cupos) que conspiran contra las sanas costumbres de una nación. Porque una vez que este método es conocido por la gente, no pasará mucho tiempo para que se siembre en los hábitos de los colombianos como una manera de engrasar las decisiones públicas. No es difícil deducir que así entramos a la franja de las democracias prehistóricas, aunque sea inevitable decir que estamos muy lejos de ello.

Junio 2015

[1] Ponencia de cierre del Foro “Qué Alcalde necesita Armenia?” organizado por la Universidad del Rosario (Bogotá) en asocio con la Camara de Comercio de Armenia y la Academia de Historia del Quindío. Junio 4, 2015.

[2] En abril de 2015, al debatirse la propuesta de excluir al Fiscal de actuar en negocios particulares por cinco años después de finalizar su periodo, una de sus subalternas hizo cabildeo en las Cámaras para obstaculizar esta norma y proteger al funcionario de inhabilidades muy largas.

[3] Véase la dificultad del gobierno de Obama cuando perdió las elecciones demócratas y quedó en manos de los republicanos; o las penas que va a pasar el gobierno español de Rajoy al fragmentarse los partidos recientemente. En ambos casos, la Gobernabilidad sufrió un duro golpe.

[4] Una solución viable ya fue presentada por el exsenador John Sudarsky con la idea de los distritos electorales uninominales mediante los cuales los parlamentarios representan la totalidad de los habitantes de su territorio electoral para gestionar recursos para sus votantes.

[5] Como dice la abogada Blanca Luz Patiño, “no se concibe un solo gobernante que pueda logar resultados exitosos sin trabajar en equipo con la sociedad civil”. Está pasada de moda la figura de un gobernante ordenando al Estado y afuera una sociedad civil esperando ser gobernada, y el reciente caso de Medellín revela lo contrario. Correspondencia personal.