13 de agosto de 2022
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Ordenamiento Territorial, ¿llegó la hora?

16 de agosto de 2010
16 de agosto de 2010

Veinte años de espera


Es posible que estemos frente a una posible primera victoria del voto Caribe o al borde de otro fracaso. Sin embargo, todo parece indicar que la presión política del bloque de la Costa en el Congreso abrió la posibilidad de iniciar la discusión a fondo de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, norma que está en veremos desde que entró en vigencia la Constitución de 1991.

 

En sus discursos en la instalación del nuevo gobierno, el presidente Santos y el presidente del Congreso, Armando Benedetti, se refirieron a la necesidad de discutir y aprobar esa norma.

 

La Carta Política estableció la obligación de regular todo lo relacionado con el ordenamiento del territorio, la división político−administrativa y la competencia de las entidades territoriales (actualmente municipios, distritos y departamentos) en una “Ley Orgánica” de superior jerarquía jurídica al resto de las normas. Esta iniciativa se ha presentado casi una vez por año y ha sido archivada por diferentes razones, en especial por falta de voluntad política.

 

Visión del nuevo país


La aprobación de la Ley Orgánica no es un tema de poca monta. Sus efectos de fondo tienen que ver con la descentralización administrativa y el desarrollo territorial, el ordenamiento de las regiones, la reglamentación para la creación de Entidades Territoriales Indígenas y la articulación del proceso de planeación con la ley 152 de 1994.

 

Discutir esta Ley significa hacer una profunda reflexión sobre nuestro modelo de ordenamiento territorial y evaluar si efectivamente el esquema de descentralización que hemos desarrollado en Colombia ha sido el apropiado o toca replantearlo. Desde que se inició el proceso con la elección popular de alcaldes en 1986, los municipios y departamentos no han logrado los niveles de desarrollo, progreso e igualdad esperados. Y la situación se agrava todavía más si se tienen en cuenta los fenómenos del narcotráfico, paramilitarismo, guerrilla y corrupción administrativa.

 

En Colombia unas pocas regiones, especialmente las que giran alrededor de las grandes ciudades, concentran el desarrollo, los recursos y el progreso. El resto de municipios y departamentos continúan con altos niveles de atraso y pobreza, lo que demuestra la inequidad regional que afronta el país.

 

Volver al centro


Además, a pesar de que el espíritu de la Constitución de 1991 fortalecía la descentralización, numerosas leyes y decretos reglamentarios han deteriorado la autonomía de los departamentos y, en especial, de los municipios. En los últimos diez años la tendencia en Colombia va hacia la recentralización. El Ejecutivo y el régimen presidencialista han fortalecido mecanismos de control territorial tanto en lo administrativo como en lo presupuestal y fiscal, lo que ha generado mayor dependencia de las entidades territoriales respecto del Estado Central.

 

En este sentido, hablar de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial significa tener que evaluar la descentralización y revisar temas como el desarrollo territorial, el ordenamiento, las competencias, los recursos, las formas de regionalización y la autonomía de las entidades territoriales, pero en especial estudiar y decidir sobre la estructura del Estado contemplada en la Constitución Política.

 

A pesar de que en ambas Cámaras se crearon comisiones de ordenamiento territorial y seguimiento a la descentralización, y que varios congresistas han presentado proyectos de Ley Orgánica o han sido sus ponentes, no ha sido posible que la norma sea aprobada por el legislativo.

 

Intereses en contra


Numerosos intereses se atraviesan en el camino de la aprobación, tanto en el Congreso como en el Gobierno Nacional. Miremos solamente dos ejemplos:

 

–     Si la ley modifica la naturaleza de los departamentos y estas entidades territoriales se reducen en número, se afectaría directamente la estructura de la Cámara y variarían los feudos políticos regionales.

–     Si se reglamenta la creación de las Entidades Territoriales Indígenas, como lo establece la Constitución, podrían crearse por lo menos 600 entidades diferentes de los resguardos que actualmente funcionan, obligando a una redistribución del presupuesto general de la Nación y por lo tanto disminuyendo el volumen de recursos de transferencias para los departamentos y municipios.

 

Sin embargo, esos temas no pueden dejar de abordarse, discutirse y definirse en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, pues no sólo son constitucionales sino que también hacen parte de una concepción integral de la estructura del Estado colombiano, necesaria si queremos fortalecer la democracia local y la descentralización.

 

Los temas obligatorios

Existen temas absolutamente obligatorios que deben abordarse en la discusión de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

 

Competencias.- El primero de ellos es el de las competencias de nación, departamentos, distritos y municipios. Sobra decir que el ordenamiento requiere claridad sobre las funciones de cada entidad, especialmente en aspectos tales como la educación, la salud, la vivienda, la infraestructura física, el medio ambiente, el saneamiento básico y el agua potable.

 

Recursos.- Una vez definidas las competencias, debe abordarse el tema de los recursos. Para ello se tiene que revisar el Sistema General de Participaciones y establecer los criterios de manejo de las transferencias, con mayor autonomía de las entidades territoriales en relación con las prioridades que se fijen desde las propias regiones y no desde el nivel central. Obviamente, se debe discutir la inflexibilidad del presupuesto general de la Nación, que se origina siempre en la queja del gobierno ante la obligación constitucional para el Estado de distribuir un porcentaje amplio de recursos a los departamentos y municipios. Esto a pesar de la aprobación del Acto Legislativo que modificó las transferencias, en detrimento de un volumen importante de recursos que debían recibir los municipios en los próximos años.

 

Nuevas entidades.- Otro tema se relaciona con la naturaleza de las entidades territoriales, la discusión de la existencia funcional de los niveles intermedios (más específicamente los departamentos), la facultad del Gobierno de crear o suprimir municipios, así como la ausencia de un marco jurídico para el surgimiento de nuevas formas de organización territorial, como las regiones y las provincias, entre otras.

 

El Caribe.- Ese es uno de los llamados más fuertes del voto Caribe: la necesidad de permitir que se creen nuevas entidades, flexibles, dinámicas, compatibles desde el punto de vista geográfico, cultural y ambiental, con vocación de buscar un desarrollo económico, social y político, con alto grado de autonomía.

 

La Región Capital.- Además de la zona Caribe existen otras formas regionales que llevan muchos años tratando de consolidarse, como el caso de la Región Capital, conformada por Bogotá y los 116 municipios de Cundinamarca, que promueven procesos de integración y desarrollan proyectos conjuntos, pero que necesitan de un marco institucional que les permita sostenerse mejor.

 

Otros casos.- Existen otros casos diferentes pero interesantes de estudiar, como las regiones del Magdalena Medio, el oriente de Antioquia, la Amazoniorinoquía, una de creación supra departamental que abarca por lo menos 33 municipios de cuatro departamentos, otra subregional dentro de un mismo departamento y otra conformada por todos los departamentos de los antiguos territorios nacionales, donde descansa la riqueza que proviene de nuestra biodiversidad natural.

 

Las provincias.- Igualmente, como formas de agrupación regional las provincias tienen dinámicas interesantes en algunos departamentos, pese a no contar con una reglamentación clara para su funcionamiento. En este mismo aspecto vale la pena estudiar el fracaso de las asociaciones de municipios, que tenían un potencial interesante de integración regional, pero un alcance operativo absolutamente limitado.

 

De buenas intenciones…


La Ley Orgánica de Planeación (Ley 152 de 1994) suprimió unas formas regionales de planificación conocidas como los CORPES, que permitían a los departamentos desarrollar proyectos conjuntos con una visión de integración regional, y aceptó la creación de Regiones Administrativas y de Planificación. Pero ante la ausencia de reglamentación las buenas intenciones se quedaron en el papel. De esta manera el Estado Central terminó fortaleciéndose.

 

Frente al tema de la planificación se requiere una mayor articulación. En este sentido la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial definiría el tema del ordenamiento físico, geográfico, demográfico y ambiental del territorio, por ahora regulado en la Ley 388 de 1997, de naturaleza ordinaria, que permite la aprobación en los municipios de los planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial.

 

Entidades Territoriales Indígenas


La Ley tendría que asumir estos y otros temas. Definir, por ejemplo, de una vez por todas cómo se organizarán las entidades territoriales indígenas, creadas por la propia Constitución, a pesar de los efectos fiscales que pueda traer su aparición. Esa norma resolvería la asignación de recursos a cuenta gotas para los resguardos de los pueblos indígenas.

 

Finalmente, la discusión de este proyecto de ley requiere también la articulación y armonización con muchas otras normas, particularmente con la ley 99 de 1993 que aborda el ordenamiento ambiental, la ley 388 de 1997 que establece una perspectiva físico−espacial y demográfica del ordenamiento en los municipios, la ley 715 de 2001 sobre distribución de competencias y recursos, y obviamente la ley 152 de 1994 sobre la planeación nacional, local y regional.

 

En la cuerda floja


La intención de aprobar la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial no puede simplemente quedar plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo. Se debe tener una ruta a seguir y un acuerdo político amplio para que no se convierta en un sueño frustrado. En el Plan de Desarrollo 2006 – 2010 figuró como una de sus metas, pero como siempre no se cumplió.

 

El llamado es a la concertación y la construcción colectiva de acuerdos mínimos con las autoridades locales, los partidos políticos, las organizaciones sociales, económicas y ambientales, la academia y la sociedad en general, pues esta norma puede profundizar la descentralización y la democracia tanto como dar un giro hacia la centralización del Estado y el autoritarismo gubernamental.

 

* Periodista, administrador público, especializado en Gestión Pública, magister en Finanzas. Coordinador de la Mesa de Expertos de la Comisión Especial de Ordenamiento Territorial y Seguimiento a la Descentralización de la Cámara de Representantes.