15 de diciembre de 2018

Reforma tributaria en Colombia: otra medida contra el trabajo

Por Nicolás Oliva
9 de octubre de 2018
Por Nicolás Oliva
9 de octubre de 2018
Imagen Celag

Nicolás Oliva

Iván Duque y su ministro de Economía, Alberto Carrasquilla, han anunciado una reforma tributaria sobre el impuesto a la renta. Tácitamente, pretenden trasladar la carga tributaria desde los dueños de las empresas hacia los trabajadores: la reforma busca ampliar el número de personas naturales que pagan el tributo (pasar de 2,5 a 4,5 millones de colombianos, en su mayoría personas que viven del salario) para, con esos recursos, reducir el impuesto a la renta de las empresas.

Según declaró Carrasquilla, la reforma busca “bajarles la carga tributaria a los generadores de empleo”. Básicamente, lo que propone el Gobierno es una transferencia de ingresos de la clase media hacia la clase alta, desde los trabajadores hacia los capitalistas. Duque confía en que la ‘curva de Laffer’ se cumpla y que la reducción de impuestos causará, como obra de magia, torrentes de inversión y crecimiento económico. Veamos en qué contexto Colombia vuelve a confiar en las ideas de Arthur Laffer, el omnipresente y atemporal asesor económico del neoliberalismo desde 1974.

La primera cuestión a considerar es si la reforma propuesta por Duque está en el camino correcto o es una versión más de un modelo fracasado. Para responder a esta pregunta hay tres cuestiones que matizar: la suficiencia, la equidad y la eficiencia de la tributación a la renta en Colombia.

Suficiencia: ¿los colombianos pagan mucho o poco impuesto a la renta?

Duque continúa la tradición de sus antecesores: no propone al país un modelo que transforme la senda de crecimiento económico ni el régimen de desarrollo. Sigue apalancándose sobre eufemismos como ‘emprendimiento’ o ‘libertad’ sin un plan de país de largo plazo. Todo apunta a que se reforzará el modelo a favor de los empresarios, aplazando nuevamente al Estado de Bienestar.

Las incoherencias del modelo económico y social de Duque saltan a la vista. Mientras, por un lado, puja por rebajar tributos a las empresas más grandes, por otro pide a la comunidad internacional apoyo financiero para una paz que pende de un hilo, producto del famélico gasto público. Como un fiel seguidor del libreto neoliberal latinoamericano, Duque asegura que en Colombia se paga mucho y hay que bajar impuestos. ¿Es esto cierto?

El gráfico 1 muestra la evolución de la presión tributaria —recaudación en porcentaje del PIB— del impuesto a la renta de Colombia respecto al promedio de América Latina y los países de la OECD. Hasta el año 2006 el impuesto a la renta colombiano evolucionó a la par del promedio de América Latina. Entre 2006 y 2010 la presión tributaria decreció ligeramente y se distanció de la tendencia latinoamericana. Entre 2010 y 2012 el país se recuperó y experimentó el incremento más importante en su presión tributaria de los últimos 30 años, tanto que supera el promedio regional. Sin embargo, nuevamente, entre 2012 y 2016 la presión tributaria se estancó en torno al 6,5% del PIB, con una ligera tendencia a decrecer en los últimos 5 años, acercándose al promedio regional en 2016.

El gráfico muestra una importante relación: la presión tributaria de Colombia evoluciona en sintonía con el promedio latinoamericano, y está aún muy lejos del promedio de la OECD. En 2016 los colombianos pagaban la mitad de impuesto a la renta que los ciudadanos de la OECD. ¿Por qué? son varias las razones para esta marcada diferencia pero, principalmente, se pueden destacar las bases imponibles estrechas y atomizadas, unos mínimos desgravados más elevados y los generosos incentivos.

Colombia no tributa más que el promedio regional. Esta situación contrasta con la visión mediática que busca posicionar como un país de altos impuestos. El libreto de ‘altos impuestos’ es regional y las élites económicas pujan para crear una matriz de opinión sobre la ‘pesada’ carga fiscal que soportan las empresas. La tributación a la renta tiene mucho que avanzar y sería un grave error del Gobierno socavar los avances y reducir la tributación a las empresas que, hoy, son un eslabón importante de la financiación del Estado.

Equidad: ¿quién gana qué?, ¿quién paga qué?

Aunque no lo diga, la reforma consiste en aumentar la tributación a las rentas del trabajo y reducir el gravamen de las rentas empresariales —capital—. De este modo, el Gobierno pone sobre la mesa una reforma sin discutir los fundamentos de su legitimidad: cuánto gana cada tipo de renta (trabajo-capital) y cómo está tributando cada una de ellas. Sobre la primera cuestión, el gráfico 2 muestra la evolución de la distribución funcional de la renta —participación de las rentas trabajo/capital en el producto nacional— en Colombia durante las últimas seis décadas.

Entre la década de los ’50 y mediados de los ’80 los trabajadores recibieron una proporción cada vez mayor de la renta nacional. El año 1985 constituyó un punto de inflexión en la tendencia de la serie donde comienza una reversión de la participación de los salarios dentro del producto y el consiguiente incremento de la participación de la renta que llega a los dueños del capital. Este proceso se reforzó a partir de la Constitución de 1991 y las posteriores reformas neoliberales de los ’90. Para el año 2011 la participación de la renta del trabajo llegó a pisos históricos, incluso más bajos que en en 1957. La tendencia de la seria muestra la forma de campana y con su punto máximo en el año 1985.

La flexibilización de la mano de obra, la liberalización del comercio y la reducción de las trabas a la acumulación de riqueza de la gran empresa se justificaban por sus efectos sobre la inversión, la creación de empleo y, por ende, el mayor desarrollo social que, supuestamente, acompañaba a la industrialización. No obstante, esto no sucedió: la economía colombiana vive un proceso de desindustrialización recurrente: según varios estudios, el PIB industrial pasó de 25% a 12% entre 1974 y 2012. Por lo tanto, la arremetida neoliberal cobró su factura (redujo la participación del trabajo) mas no cumplió con su promesa de transformar la economía (desindustrialización). ¿Se puede seguir confiando en un neoliberalismo que no logró su objetivo?

Inclusive, ante una distribución primaria del ingreso a favor del capital, siempre queda la esperanza que la función de redistribución del Estado (distribución secundaria de la renta) atenuaría esta tendencia regresiva mediante el sistema fiscal de impuestos y transferencias públicas. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Lustig (2017)[ii] muestran que el efecto redistributivo del sistema fiscal colombiano es muy bajo: el índice de Gini, calculado antes y después de impuestos y transferencias, permanente prácticamente inalterado. En este sentido, la sociedad está a merced de las fuerzas del mercado que refuerzan la tendencia hacia un capitalismo cada vez menos industrial (con la consiguiente pérdida de puestos de trabajo).

¿Quién está pagando el impuesto a la renta?

Ya sabemos quién se queda con el excedente. Ahora resta saber cuánto paga cada tipo de renta. Si desglosamos la tributación del impuesto a la renta, Colombia, como todos los países de la región, pone un peso importante sobre la tributación a las empresas. De la presión tributaria del impuesto a la renta (6,3%) en 2016, 1,2% corresponde a personas naturales y 4,9% al impuesto de empresas. Este supuesto ‘desbalance’ entre personas naturales y jurídicas que motiva la reforma de Carrasquilla, es aprovechado por el neoliberalismo latinoamericano para colocar a la tributación empresarial en la picota. Lo cierto es que la empresa es una entelequia y detrás de ella hay personas; por lo tanto, en la práctica, el 4,9% recae sobre los grandes dueños del capital. Si las empresas pagan 4 veces más que las personas naturales es porque concentran el mercado y se apropian de gran parte del excedente económico, mucho más que el colombiano promedio que vive de su salario. No hay tal dicotomía que la prensa y el ministro de Economía quieren instalar sobre el exceso de tributación empresarial respecto de las personas.

Lo que debe interesar es cuánto está tributando el trabajo y cuánto el capital. En este sentido, lo que nos atañe es la tasa efectiva de tributación de ambos grupos. La tasa efectiva difiere de la tarifa estatutaria o nominal que aparecen en la normativa. Lo que busca la tasa efectiva es determinar qué porcentaje de la renta o base imponible gravable se queda el Estado en concepto de impuesto a la renta. Esta pregunta viene siendo parte central del debate sobre la tributación. Varios estudios lo han indagado en Colombia y casi todos ellos llegan a la conclusión de que el trabajo tributa más que el capital. El gráfico 3, a continuación, presenta los resultados del estudio más reciente de Rincón y Delgado (2018)

Desde 1994 las rentas del trabajo vienen tributando más que las rentas del capital. Esto demuestra las falacias vertidas sobre la idea que las empresas son las que más tributan. Si comparamos con la tasa efectiva, la realidad es otra: el trabajo aporta mucho más al financiamiento del Estado que el capital.

Los últimos 30 años han sido una profundización paulatina del modelo que privilegió el capital. Como resultado, las rentas del trabajo reciben cada vez menos del excedente económico y, aun así, pagan más. En cambio, el capital gana cada vez más y tributa menos que el trabajo. El neoliberalismo en Colombia prometió que este modelo transformaría la producción: todo lo contrario; Colombia vive una desindustrialización en marcha y sin signos de ser revertida. La reforma de Duque insiste en un modelo que se sustenta en viejas promesas incumplidas y que parte de la falacia del ‘exceso de tributación’ a las empresas. 

Eficiencia: ¿bajar impuesto a las empresas estimula el empleo?

Aunque el viejo debate entre equidad y eficiencia es, sin dudas, anacrónico y absurdo, no lo vamos a rehuir. En esto debemos ser taxativos: la equidad no está reñida con la eficiencia y el crecimiento. Todo lo contrario: existe abultada evidencia —reciente— que demuestra que las políticas a favor del crecimiento son más efectivas en sociedades más equitativas. Incluso el FMI confirma que la equidad ayuda al crecimiento.

Carrasquilla parte del supuesto que la tributación es el principal factor que frena la inversión. ¡Falso! Las mismas encuestas a empresarios indican que en Colombia el principal obstáculo a la inversión son las prácticas anticompetitivas o informales, los delitos, robo y/o el desorden.[iii] Los impuestos no causan la inversión, pero sí es un factor que amplía la tasa de ganancia. Las élites empresariales lo saben y presionan por menores impuestos con la promesa de más inversión. De esta forma buscan ser más rentables, mas no más productivos.

Incluso suponiendo que la inversión se dinamizará por la bajada de impuestos, Carrasquilla no advierte que un impuesto a la clase media frenará el consumo y la demanda agregada. La reforma de Duque no sólo falla en el supuesto que se asienta (curva de Laffer), sino que también descuida el efecto que tiene el salario en la demanda agregada y en el crecimiento. La demanda de los trabajadores, alimentados por sus salarios, es el motor más importante de la generación de empleo. Por ende, la reforma tributaria de Duque tiene una elevada probabilidad de fracasar en estimular el crecimiento, pues tanto el consumo de hogares como la inversión son parte de la demanda agregada. Así, el efecto negativo de quitar ingreso a los trabajadores neutralizará el supuesto efecto positivo de mayor inversión empresarial, ambas variables parte de la demanda agregada. La mejor forma de estimular el crecimiento en el corto plazo es expandiendo los salarios, no reduciéndolos.

Economista por la Universidad Católica del Ecuador. Máster en economía del desarrollo por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO. Máster en economía aplicada por la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB). Candidato a Doctor por la UAB. Se ha desempeñado como investigador del Centro de Estudios Fiscales (CEF) por 8 años y desempeñó el cargo de director del CEF por 2 años. Investigaciones realizadas en el campo de la economía de la desigualdad, política fiscal, hacienda pública y estudios de evaluación de impacto. Ha sido parte de los equipo que diseñaron e implementaron las últimas reformas tributarias en Ecuador. Recientemente participa en el grupo de investigación de políticas post keynesianas para Ecuador, con énfasis en la Teoría Monetaria Moderna y determinantes de la inversión en economías rentistas.

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