9 de diciembre de 2018

Informe de la Comisión de Gasto

22 de febrero de 2018
Por César Giraldo
Por César Giraldo
22 de febrero de 2018

César Giraldo
Universidad Nacional de Colombia

El 22 de diciembre pasado la Comisión del Gasto presentó un resumen de su informe[1]. Las conclusiones allí presentadas reflejan los términos en que fue convocada: “revisar … los programas de subsidios y de asistencia pública, los criterios de priorización de la inversión, las inflexibilidades presupuestales, (y las) las rentas de destinación específica” (pg. 1). Y en ese orden la Comisión concluyó que los subsidios deben ser mejor focalizados y más eficientes, la inversión mejor evaluada técnicamente, la programación presupuestal debe unificar la inversión con el funcionamiento, y finalmente, reducir y flexibilizar las rentas de destinación específica. Este artículo hará referencia a los subsidios sociales y a las rentas de destinación específica.

Comenzando por los subsidios sociales, el informe hace referencia al proyecto de ley (186 del 2016 del Senado) [2], que en este momento cursa en el Congreso, donde el subsidio se define como “una transferencia de recursos públicos, que le otorga un beneficio económico a un individuo o a una empresa, persona natural o jurídica ” (pg. 78). Y agrega que los subsidios sociales aparecen como donativos que se le hacen a las personas, y con ellos se “Busca garantizar que los recursos públicos destinados a subsidios sociales lleguen a personas naturales con menor capacidad económica” (pg. 15), en este caso, los pobres.

Pero no se trata de donativos: los subsidios sociales que se le transfiere a la sociedad vienen de los pagos que esa misma sociedad le hace al Estado a través de los impuestos. Por ejemplo ¿es un donativo lo que se le da a los adultos mayores (programa Colombia Mayor), en promedio sesenta y cinco mil pesos mensuales? ¿eso se puede llamar una pensión no contributiva (pg. 22 del informe) cuando lo que reciben es poco menos de lo que vale una bolsa de leche diaria? Son personas que se envejecieron entregando la vida a la sociedad para que pudiéramos de disponer de alimentos (en el caso de los campesinos), o de servicios esenciales (sin los que no podríamos vivir) en el caso de los trabajadores urbanos informales. Eso no es un subsidio: es una migaja que se le da a personas que entregaron toda su vida a la sociedad proveyéndola de bienes y servicios, y que actualmente viven una vejez carente de derechos sociales. Mucho menos es un donativo el gasto en educación y salud. Se trata de derechos sociales, obligaciones del Estado con los ciudadanos, las cuales, a su vez, generan la obligación de los ciudadanos de pagarle los impuestos al Estado. Se trata de un contrato social.

El programa Colombia Mayor pretende compensar la ausencia de la cobertura en pensiones. El informe señala que sólo el 24% de los mayores de 65 años tienen pensión, y que ese porcentaje se reducirá al 17% al 2050 si se mantienen las tendencias actuales. Ese es el problema más importante del sistema pensiones, como lo reconoce la Comisión, la cual, paradójicamente, no lo debate en el informe. Aborda la discusión de las pensiones desde el concepto de los subsidios.

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[1] Resumen Ejecutivo de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública. Fedesarrollo, 22 de diciembre del 2017, Bogotá.

https://www.fedesarrollo.org.co/sites/default/files/resumenejecutivo605pm221217lm.pdf

[1] http://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/proyectos%20de%20ley/2016%20-%202017/PL%20186-16%20Exposicion%20de%20motivos%20OL%20Subsidios.pdf

En concreto afirma que “En el RPM (Régimen de Prima Media, que es de Colpensiones) el Estado otorga un subsidio inclusive para los ingresos de un salario mínimo, pero este subsidio va creciendo a medida que el ingreso aumenta”. ¿En qué consistiría dicho subsidio? Aunque el informe no lo dice, es el valor que se debería ahorrar para que, de acuerdo al cálculo actuarial apropiado (que no se conoce – ¿existe? -) se pueda financiar la pensión correspondiente. El problema es que precisamente, en el RPM, la pensión no se fondea ni se determina de esa forma. Se está aplicando al sistema de reparto simple (que es el Colpensiones) una metodología propia para el Sistema de Ahorro Individual (RAIS). En el reparto simple las contribuciones de los afiliados van a un fondo común, en el cual todos ponen, y del cual todos toman; Mientras que en el RAIS las contribuciones van a una cuenta individual de cada afiliado.

Aparte de esta discusión, que es de carácter técnico (¿lo abordó la Comisión?), ¿cómo se reparten los subsidios? Dice el informe: “Hay una alta concentración de los subsidios en los niveles de ingreso elevado que sólo representan el 3% de la población: 86% de los subsidios pensionales se dirigen al 20% más rico de la población, mientras el quintil de más bajos ingresos solo recibe el 0.1% de los subsidios”. Sin desconocer que existen unas mega pensiones, estas cifras hay que relativizarlas: en el RPM el 75% de los afiliados están por debajo de dos salarios mínimos, y el 91% por debajo de cuatro. Por otra parte, sólo el 0.3% (tres milésimas) está por encima de 16 salarios mínimos. Estas cifras muestran que el tema de las mega pensiones es un asunto inaceptable que hay que condenar, pero no es el problema estructural (corresponde a tres milésimas). El grueso está en la población que tiene pensiones por debajo de cuatro salarios mínimos.

Por eso no es tan sencillo de calificar al sistema de regresivo sin un análisis integral. Hay elementos de regresividad, cierto, y también hay elementos de equidad: el hecho que una cuarta de la población mayor haya logrado una pensión es un principio de equidad, la regresividad está en la ausencia de ese derecho social para las tres cuartas partes restantes. Pero la forma como presenta la Comisión el tema de las pensiones, es igual al dicho que “en el reino de los ciegos el tuerto es rey”.

Es verdad que el Presupuesto Público debe asumir una carga considerable financiando el pasivo pensional, y también, como lo dice la Comisión, que dos terceras partes son resultado de los regímenes especiales, donde lo que más pesa son las Fuerzas Armadas y la Policía. Pero no es cierto que en caso de Colpensiones el déficit es por la existencia del sistema de Prima Media, como insistentemente pregonan ANIF y Asofondos. Es al contrario, la creación del Régimen de Ahorro Individual con la ley 100 absorbió a los cotizantes nuevos, desfinanciando al antiguo ISS, hoy Colpensiones, y dejándolo con la carga de los pensionados.

Pasando al segundo tema, en palabras de la Comisión, se trata de “La elevada e intrincada inflexibilidad derivada de la proliferación de rentas de destinación específica” (pg. 5). ¿Qué son tales rentas?: la gran mayoría son recursos destinados a financiar el gasto social, como es el llamado Sistema General de Participaciones, que son los recursos para educación, salud, agua potable; los recursos para la primera infancia, para la formación laboral, y la salud contributiva, a través de una parte de impuesto a la renta (artículo 243 del estatuto tributario); los aportes a la seguridad social (incluidos los dirigidos a los fondos privados de pensiones).

Estas rentas existen porque es la forma de proteger el gasto social del ciclo económico y político. Existen en todos los países del mundo bajo diferentes dispositivos institucionales. De manera que no se puede afirmar de forma simplista que se trata de “inflexibilidades”. Las “inflexibilidades” más importantes son producto de consensos políticos construidos históricamente, y no es tan sencilla la propuesta que se hace en el informe de “facultar al Gobierno en el Estatuto Orgánico de Presupuesto para que pueda actuar sobre las rentas de destinación específica y los gastos determinados por leyes” (pg. 6). Entonces, ¿podría el poder ejecutivo, de forma unilateral, modificar las transferencias a los gobiernos locales, si su definición ha sido producto de una negociación política compleja y con una larga historia? Más bien, habría que abordar el tema desde una perspectiva política, con todas las complejidades que ello implica.

De todas formas, el informe de la Comisión es una buena oportunidad para comenzar a discutir la distribución del gasto público, tema que estará vigente en el actual debate electoral y en la construcción del Plan de Desarrollo del próximo gobierno. Existen cuatro temas centrales en este terreno.

El primero, las pensiones, porque para los voceros de los mercados de capitales fue la reforma estructural que quedó debiendo Santos. El segundo, de nuevo una reforma tributaria estructural, porque según los organismos financieros multilaterales la pasada reforma fue insuficiente, y se insiste en que hay que aumentar los gravámenes sobre las personas naturales (léase los asalariados).  El tercero, el Sistema General de Participaciones (SGP), que son las transferencias para salud y educación, porque en el año 2016 terminó la vigencia de la reforma constitucional del 2007 quedando el tema en el limbo. Sobre este punto están muy atentos los gobernadores y alcaldes del país, y los sectores vinculados a la salud y la educación. Y el cuarto, el cumplimiento de los acuerdos de paz.

Todo esto bajo la amenaza de las firmas calificadoras de riesgo, de las cuales Standard and Poors nos colocó en la puerta del infierno: o hacemos el ajuste fiscal o nos degrada al grado de especulación, con lo cual el acceso a los recursos externos se haría muy difícil. Se trata de una discusión compleja, pero es mejor abordarla desde ya antes que nos agarren las angustias fiscales.